环保部门或将进行机构调整改革 定位不再尴尬

我国生态文明体制改革总体思路和生态环保管理体制改革顶层设计方案正在抓紧研究。

环保部门到底该扩权还是放权

有环保系统人士近日透露，我国涉及生态环保领域的机构调整将在本届政府任内启动，最快今年内会有动作。多名环保领域专家建议，将所有治理污染的职能集中于环保部门，将环保部门的其他职责剥离，同时收归涉及生态资源环境的职能到某一部门。

有环保系统人士近日透露，我国涉及生态环保领域的机构调整将在本届政府任内启动，最快今年内会有动作。多名环保领域专家建议，将所有治理污染的职能集中于环保部门，将环保部门的其他职责剥离，同时收归涉及生态资源环境的职能到某一部门。此前，1月15日举行的2015年全国环境保护工作会议上，环保部部长周生贤已表示，今年环保工作的重点之一就是做好生态文明体制和生态环保管理体制改革的顶层设计。目前，生态文明体制改革总体思路和生态环保管理体制改革顶层设计方案正在抓紧研究，《全国生态文明建设目标体系》已上报国务院。他还透露，除了中央层面的改革外，目前，重庆、云南、青海、贵州、湖北等地分别出台生态文明建设意见、改革总体实施方案、制度建设总体方案、促进条例、生态省建设规划纲要。

“世界上最尴尬的部门”

“我听说世界上有四大尴尬部门，中国的环保部就是其中之一。”据媒体报道，2013年7月9日，周生贤在人民大会堂作报告时，曾如此调侃环保部的尴尬。在我国环保系统现行的机构设置中“九龙治水，各自为政”的现象确实十分突出。

“由于职能交叉，造成执法主体和监测力量分散，环保领域多头执法问题突出。”周生贤曾在人民日报刊发署名文章说。

另一方面，环保部门往往处于弱势地位。有环保系统官员对南都记者说，虽然中央三令五申要求重视环保，但是到了地方，当经济发展与环境保护有冲突时，很多地方一把手还是会选择牺牲环保，为经济发展让路。

中国能源经济研究院副院长陈柳钦说，面对一些审批部门在环境项目审批过程中的强势时，环保部往往无计可施，而在可能发生的恶性污染事件前，环保部也很难提前介入。造成一些地方的环保部门监管效率低下的主要原因是编制紧张、经费不足、专业素质较低。

环保部门进行机构调整改革的研究至少已有十几年时间，而且这项工作一直由环保部行政体制与人事司在进行，与大多部门单纯的“人事司”不同，该司涉及行政体制的工作很大部分与机构调整“大部制”有关。

2008年，国家环保总局升格为环保部，6年多过去，环境污染在中国越来越受到公众关注，2013年的“大部制”中，环保系统普遍期待，环保的大部制改革能纳入方案，不过最终没有纳入。

有学者分析认为，环保大部制改革暂时搁浅的主要原因是复杂多变、日益严峻的环境问题让管理机制有了新的挑战，此外，其中还存在着部门之间力量的博弈。

在十八届三中全会上，习近平就《决定》向全会作说明时指出，“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”三中全会后不久，环保部即成立全面深化改革领导小组，按照环保部的改革思路，最终将建立起“从再生产全过程着手，形成从山顶到海洋、从天上到地下的所有污染物严格监管制度和一体化污染防治管理模式”。

环保体制改革贵阳模式

在地方层面，涉及生态环保体制改革已有先行者。曾组建全国首个环保法庭的贵阳市，在2012年11月就成了全国第一个“吃螃蟹”的地级市，成立了贵阳市生态文明委员会。

生态委整合了原环保局、市林业绿化局和两湖一库管理局，同时将市文明办、发改委、工信委、住建局、城管局、水利局等部门涉及生态文明建设的相关职责划转并入。

作为市政府的工作部门，生态委是一个正处级部门，排名仅次于发改委，而原本的环保局等则降格相当于副处级。在不增加编制的原则下，人员从相关部门划转。领导设置方面，生态委的首任党委书记、主任由当时的市长助理向虹翔担任。

之所以设立生态委，时任贵州省委常委、贵阳市委书记李军说，生态文明建设涉及多个部门，存在职能交叉、职责不清的情况。

据熟悉贵阳环保系统的人士称，由“局”升格为更综合的“委”在一定程度上提升了环保系统的话语权，在涉及与生态文明相关的建设等项目时，市里会优先考虑生态委的意见。此外，同时担任市长助理的向虹翔与当时不在市委市政府任职的贵阳市发改委主任王廷志相比，也可以发挥一定作用。

不过，运行两年多，贵阳市生态委在实际运行中，也暴露出一些亟须解决的问题。

从官方网站可以看到，生态委肩负污染防治、节能减排、营林造林、园林绿化等多项工作。据南都记者粗略统计，升格后的生态委下设处室和其他机构多达50余个，上述人士透露，贵阳市生态委的工作人员数量多达数千人。

繁冗的机构设置也给现实工作带来了一些困难。一个在当地广为流传的例子是，贵州省环保厅的一位领导在到生态委布置生态文明贵阳国际论坛工作时，等了40分钟，却一直没能找到可以对接此事的处室或负责人。相关人士还透露，虽然整个生态委人员庞杂，但是其政策法规处的在职人员只有5个左右，既要负责环境执法、又要负责规划、评比、盖章等综合职能，如此以来，环境执法力量更加薄弱。此外，在机构划设上，生态委成立之初也有一些争议，比如与生态环境相关的国土、农业却未被划入。

改革的初衷虽好，但在实际运行中的问题也突出存在。对于贵阳市模式是否可以普及，贵州省环保厅一人士表示，贵阳市的改革方案是地方为落实生态文明建设的自行试点，并非自上而下的试点。另一位官员透露，在贵阳之后，曾有另一个城市向省环保厅提出要做类似改革，“但是厅里并没同意”。

环保部机构改革的几种观点

既然改革需要双管齐下，生态环保管理体制要作出调整，到底应该怎么改？是将所有涉及环境资源的职能都收归到环保部，还是放弃与环保无关的全部职能？

自两年前那轮“大部制”改革开始，关于环保部到底该扩权还是放权的讨论就从未停息。一种说法是，环保部长周生贤在讲话时大篇幅谈及集体林权制度改革问题，因此有可能让环保部扩权，将国土部、林业局、水利部、海洋局等相关部门中与生态和环保相关的职能合并进来，成立环境资源部；还有一种讨论认为，应将各部门涉及生态资源的职能上收到一起，成立生态资源委员会；也有消息称，应该成立“大环保部”和“大农业部”。甚至有外媒曾经报道称，国土部可能被撤销。一些消息很快被否定，国土部相关人士称“国土部被撤销”纯属空穴来风。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，环境体制改革最忌讳动辄提出毁掉一个现行体制，建立一个充满新问题的全新体制，特别是一个部门既审批自然资源的开发利用许可，又负责生态环境的保护，既当运动员，又当裁判员。

中国能源经济研究院副院长陈柳钦对环保部扩权并不认同。“如果权力过度集中，要警惕造成权力无人制约和腐败滋生。”

南都记者注意到，近日有媒体报道的环境保护“十三五”规划思路中，更倾向于将聚焦点集中在“污染治理”中。近年来，环境污染形势愈发严峻，尤其是大气污染方面，环保工作面临巨大的挑战，目前正在试点的生态文明体制改革中，亦有多项内容涉及治污。

全国工商联环境商会秘书长骆建华也对南都表示，从实际工作来看，治理污染需要更彻底的工作制度，与其收权在手，不如落实执法责任制到人。

[美国经验]

“大”资源“小”环保

一些研究生态环保行政体制的专家认为，中国生态环保领域的机构设置，可以在一定程度上借鉴美国国家环境保护局的模式，即由美国国家环境保护局负责治理污染，至于管理联邦政府拥有的土地和保护自然资源，则由内政部负责。

据南都记者了解，美国国家环保局包括华盛顿总局、10个区域分局，以及超过12所实验室。局长由美国总统直接任命。EPA的任务是保护人类健康和环境，营造一个更清洁、更健康的环境，负责根据国会颁布的环境法律制定和执行环境法规，此外，还从事或赞助环境研究及环保项目，对公民进行环境教育。

而涉及林业、水利、土地等与自然资源相关的职能，则属于美国内政部管辖。内政部下辖林业、湿地保护、国家公园管理等多个部门。

一名环保系统人士说，在中国，目前与负责管理自然资源最相关的则是国土资源部，至于未来会否加入林业、水利、农业与生态资源相关的职能，“不排除这种可能性”。