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宋志平：深化国企改革的路径已经清晰
2018年09月28日
国有企业改革一路走来，风雨兼程，迄今已经进行了40年。经过放权让利、建立现代企业制度和探索统一的国资监管体制等重要阶段，国有企业解放思想、攻坚克难，改革发展日新月异，贡献担当成绩斐然。
党的十八大以来，国企改革进入了新时代，十八届三中全会决定和党的十九大报告为国企改革指明了新的方向。十九大报告提出把国有资本做强做优做大，继续深化国有企业改革、发展混合所有制、培育一批具有全球竞争力的世界一流企业，明确了国有企业进一步改革的任务和目标。
围绕新一轮国企改革中以管资本为主、设立国有投资公司、发展混合所有制和建立企业内部机制等几个核心问题，本刊记者采访了中国企业改革与发展研究会会长宋志平。
以管资本为主是国企改革的重大突破
记者：请您谈一谈对当前国有企业改革的看法。另外您曾多次提到 “新国企”，请问这是什么概念？
宋志平：改革开放40年是我国国有企业告别计划经济体制迈入市场经济体制，进而凤凰涅槃、走向辉煌的过程。进入新时代以来，新型国企在社会主义市场经济中的作用愈发强劲。国有企业为什么会有这么大的变化，确实值得研究。对此社会上有两种认识，一种认为国企因为垄断、“吃政府偏饭”“国进民退”，所以发展强劲；另一种认为国企传统的体制和机制还是有生命力的，用不着改革，只要坚守就能做得很好。这两种观点都有些偏颇。
其实改革前国企确实躺在政府怀里，但效率低下，发展缓慢。而今天，国企大都处于竞争领域，并不具备垄断地位。说到底，国企之所以今非昔比，是因为在改革中摸爬滚打40年，终于找到了正确的路子，发生了脱胎换骨的变化。
回顾改革开放初期，由于体制机制不适应市场经济，国企曾经非常困难，国企脱困时的艰难情景历历在目，那时候要求国企改革的社会压力也很大。国企能有今天，是我们毅然迈向市场，拥抱市场化改革的结果，是几代人心血和汗水的凝结，大家都应看到这一点，承认这一点。
我们常讲的新国企，是指国企引入了现代产权制度和市场化的体制机制。此国企非彼国企，这些新国企既不像外国人想象的那样，是纯而又纯的国有独资企业，也不像有些人以为的那样，是完全靠国家输血、靠垄断和传统体制机制支撑起来的。
现在的中国国企是经历了改革开放、经历了市场化改革的国有企业，其中多数都上市了。中央企业将近70%的资产在上市公司，地方国企也有很多上市公司，这意味着产权的多元化，意味着国有企业接受了市场化改造，接受了市场规则，所以才有了今天的辉煌。
像中国建材在总股本中的国有资本只占30%，非公资本和社会资本占70%。新国企，“新”在产权制度上，是多元化产权制度下的国企，是被市场化了的、被股份化了的、被混合化了的国企，要从这个角度来理解国企变化。
新国企从产权制度、公司制度，从体制机制的根子上发生了改变，与市场接轨后焕发出勃勃生机。这就是新国企真正的内核，这个内核就是市场化改革，市场化改革的内核则是产权制度的革新。
记者：新一轮国有企业改革“新”在何处？当前国有企业改革有哪些关键突破？
宋志平：中国国企经历了40年改革，中间有过不少曲折，但国有企业和社会主义市场体系最终都发展起来了。按照十八届三中全会的判断，我国国有企业总体上已经同市场经济相融合。党的十八大、十九大以来，可以进一步说，我国国有企业改革的路子基本上走通了。
中国是社会主义国家，要坚持“两个毫不动摇”，要以公有制为主体、国有经济为主导，这是基本经济制度决定的。但怎么把公有制为主体、把公有制和多种所有制共同发展的基本经济制度跟市场接轨，实现方式是什么？这就是改革的出发点和难点所在。
做不到政企分开，企业就不能成为真正的市场主体。过去我们实行计划经济，政企不分，效率低下，问题不少。进入社会主义市场经济后，由市场配置资源，企业要成为有竞争力的市场主体，就不能再作为政府的附属物。
明确了政企分开的要求，还有个怎么分开的问题，另外分开了之后怎样管控国有企业，也需要找到解决办法。西方遇到过类似问题，他们的解决方案是将国有企业私有化。中国是社会主义国家，不能靠私有化解决问题，必须探讨一种既要发展壮大国有经济，又要政企分开，让企业成为市场竞争主体的新路。国企改革这么多年来，一直在探索的就是这个事情。
党的十八大到十九大这几年，国企改革的实践探索和理论创新双管齐下，在这个关键问题上终于实现了突破，打通了改革“最后一公里”。过去我们国资监管的工作重心落在“管企业”上，十八届三中全会提出完善国有资产监管体系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资产授权经营体制，准确界定国有企业功能定位，这是40年改革最新的成果。
十九大进一步把这个问题讲清楚了，要把国有资本做强做优做大，不是要把每一家国企都做强做优做大，优胜劣汰、要素转移，符合市场经济竞争择优的规律。如何做强做优做大国有资本？思路是改革监管体制，过去国资委是管人管事管资产，既做“婆婆”又做老板，现在要以管资本为主，真正回到作出资者和管理人的角色，抓住了监管体制问题的核心。
在市场经济中，监管部门到底如何实现管资本？国有资本的投资载体是什么？如何让国有资本做强做优做大？党的十八大、十九大提出改组组建国有资本投资运营公司、发展混合所有制、培育一批具有国际竞争力的世界一流企业，目标是做强做优做大国有资本。这就是当前国企改革的新意所在和重大突破。
记者：当前国有企业改革在目标模式上的突破体现在什么地方？
宋志平：首先是用管资本为主的方式实现国有资本做强做优做大的目标。国家作为出资人，用资本运营的方式发展国有经济，这是一个重大突破。国企改革40年来，最初我们放权让利，但是政企不分，困扰不断。后来建立现代企业制度，提出了四句话十六个字：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。
但政企分开的难关还是绕不过去，管人、管事、管资产的模式，还是无法真正做到政企分开。现在升华到以管资本为主，升华到以国有资本做强做优做大为目标，一下子就解决了长期困扰我们的“国有企业怎么管、管什么”的问题，这真正是国企改革指导思想上最深刻的变革。
围绕以管资本为主，将构建新的国有资本管理体系，重塑国有资产管理部门的功能定位及管理方式，这超越了过去管理国有企业的惯性思维，是在40年改革发展成果基础上的一场认识上的飞跃。
从做强做优做大国有企业到做强做优做大国有资本，也是一次升华。过去我们说做强做优做大国有企业主要是指国有企业整体而言的，新的目标进一步抓住了社会主义市场经济条件下国有经济的本质特征。
有了这个新的目标，在国有资本做强做优做大的过程中，国有企业就应该有进有退，有所为有所不为，可以更加有效地进行战略调整和局部调整，这对于国有企业适应创新驱动、竞争焦点快速变化的现代经济体系十分重要。
大前提是改革要朝着做强做优做大国有资本的方向迈进。有了这个方向，在过去做强做优做大国有企业的基础上，进一步做强做优做大国有资本，通过对国有资本的有效管理，提高国有经济的竞争力和影响力。
所以说，以管资本为主和把目标锁定在做强做优做大国有资本上，是当前国企改革在目标模式上的重大突破，是根本性的，它打通了我国社会主义基本经济制度与市场经济衔接的“最后一公里”。
国有投资公司是管资本的载体
记者：在新的路径模式下，以管资本为主的国资监管体制究竟通过何种方式实现？按照新的路径模式，将形成国资监管部门、国有投资公司、混合所有制企业的三层结构，这样一来，如何构建国有投资公司以及国有投资公司的管理问题就无法回避，请谈一谈您的看法。
宋志平：国有投资公司是管资本的载体。国资监管部门要落实管资本为主，主要采取设立和管理国有投资公司的方式，成立多个专业化的国有投资公司。国家资本透过国有投资公司通过股权投入市场中的企业，国有投资公司虽然也是企业，但它是一种特殊的企业，它用股权的方式经营国有资本。这样就形成了国资监管部门、国有投资公司和所投资企业构成的结构清晰的国有资产管理体系。
国有投资公司是经营国有资本的公司制企业。围绕投融资和项目建设，推动产业整合、资产管理、开展投资运营，化解产能过剩，推进转型升级。著名的淡马锡就是新加坡的国家投资公司。中国会发展出一批专业化的“淡马锡”。这是由我国的国情决定的。
中国的经济体量大，各个专业行业又急需专业投资公司。现有的央企实际已经在发挥着类似的功能。央企大多数是控股公司，具有强大的投资功能。只要将这些央企做一些改造，强化其投资能力，转变为投资公司，就可以事半功倍地建成一批具有强大专业投资能力的国有投资公司。
★像中国建材集团就是投资公司，准确地讲，是投资管理型产业集团，通过并购，短短数年成长为世界水泥巨头，同时在“三新”（新材料、新能源、新型房屋）产业和互联网+、人工智能等领域频频出手，配合“一带一路”开展一系列跨国项目，有很强的投资能力。
有了投资公司，下一个问题就是怎么管？投资公司虽然是国有独资公司，但也是依据公司法运行，应该依法通过国资委派驻董事组成董事会，这些董事应该是专家董事，尤其应有在投资方面富有经验的专家，由董事会掌控公司战略，决定重大的投资决策。
董事会聘任高水平的职业经理人，以形成一个功能完备的、有很强投资运营能力的投资公司。目前央企绝大多数都是有较强投资功能的产业集团，地方政府也基本上完成了投资公司的改造。今后可以以央企为基础加快打造国有投资公司。
投资公司把国有资本作为股权投到企业里，那么投到哪些企业呢？参照《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，国有资金将投向三类企业:
第一类是公益和保障类企业，这类企业主要是国有独资企业。比如铁路、电网、电信、交通运输类。
第二类即商业二类企业，涉及自然垄断、关系国计民生的领域。一般采取绝对控股的方式，确保国有经济控制力，保障经济安全运行，这是非常重要的。比如石油、石化等领域，国家要绝对控股，掌握更多主动权。
第三类即商业一类企业，属于充分竞争领域，在这类企业中投资公司可以采用相对控股、第一大股东和参股的形式投入，其中心任务是突出保值增值，企业采取完全市场化方式。
属于商业一类的央企有66家，都是国家用一定资本金，吸引大量社会资本发展混合所有制。其实在欧洲，像法国雷诺汽车、法国燃气等知名企业，也有国有资本相对控股和担任第一大股东的情况，这些企业都视同市场化企业看待。在这种模式下，国有资本作为股东通过促进企业效益增长和企业发展壮大，使国有资本保值增值，为国家增加财力。
就国有投资公司而言，投资公司主要是管股权，无论对国有独资公司、商业二类绝对控股企业，还是对商业一类这种相对控股或参股的企业，都是通过股权来管理，派出董事，按照股权多少分享权益。这样的构造符合公司法有关要求。国资委通过投资公司管资本，投资公司通过经营股权投资企业，企业用完整的法人财产权自负盈亏，这样就形成了有效的国有资本管理和运行体系。
综上所说，40年改革取得的成就，不仅包括国有经济做强做优做大，最重要的贡献是我们找到了国有经济和市场结合的方式，找到了基本经济制度和市场相结合的方式。
混合所有制打造共享新机制
记者：混合所有制是当前国有企业改革的一个热点。国有企业和混合所有制企业在任务和职能上有什么不同？
宋志平:混合所有制由来已久。1950年代初搞公私合营就是混合所有制，后来引进外资搞中外合资也是混合所有制，现在上市也是混合所有制，国有资本与民营等非公资本直接混合的也是混合所有制。当前深化混合所有制改革，大家有一些顾虑，国有企业担心民营企业“蚂蚁搬家”，最后把国有资本私有化了，民营企业则担心跟国有企业打交道，国有企业那一套东西进来了，很快就被公私合营了。
实际上，这一次我们的混合所有制绝不是这个目标，而是希望大家共同发展，互利共赢。而这就需要双方注意，作为国有企业，不要把行政色彩的东西放到混合所有制里，国有资本作为股东要遵从公司法，遵从市场，按照市场原则做，否则企业就会失掉活力。
作为民营企业，要规范治理，不要把不规范的东西放到混合所有制里，那样混合所有制就乱套了。混合所有制应是优势互补，国有企业的实力加上民营企业的活力等于企业的竞争力。中国建材发展混合所有制坚持了这些根本原则，从实践来看是非常成功的。
按照厉以宁教授的说法，在一定时间里，国有企业、混合所有制企业和民营企业三足鼎立的经济结构，将支撑着中国的经济。我们现在是将国有独资、国有控股、相对控股和第一大股东的企业都视同为国有企业。
但随着发展，我们应该按着功能分类和国有股本的多少把国有企业和混合所有制企业分开管理。
在公益保障类企业中我们主要是国有独资企业，这类企业主要是以确保公共服务质量和成本控制为主要任务，目的是把公益和保障类的事情做好，因为这是全民的保障。
在商业类企业中，一般采用混合所有制方式发展。对于关系国家安全和国民经济命脉、处在重要行业和关键领域的企业，一般采用绝对国有控股的方式，这类企业可按国有企业管理，但也应考虑非公资本的小股东利益，给予比较市场化的政策。
对于充分竞争类企业一般采用相对控股、第一大股东或参股方式。目前多数混合所有制企业都属于这类，这类混合所有制企业其实属于非国有控股企业，可以参照国际上通行的做法，将其视为完全市场化的企业。
这样做有什么好处？
▼一个是在市场里面，国有股东不是处于绝对控股地位，而是跟其他投资者是一样的、平等的，国有资本按照市场的公平原则分享股东的收益。这样的设计有利于构建公平竞争的市场秩序，就不会发生一会儿国进民退，一会儿民进国退的争论。
▼第二个好处是方便国际化，参与国际竞争。现在国企参与国际竞争的大多是上市公司，国际市场的认可度更高。混合所有制促使国有资本更好地适应全球化的竞争环境。
中国建材在海外也是这样做的，如赞比亚工业园，我们给民营企业留了19%的股份，如果没有民营企业打前站、摸清了情况，国有企业也会两眼一抹黑。所以说混合所有制对“一带一路”和开放环境下的国民经济与民生发展意义重大。
记者：混合所有制改革是本轮改革的亮点所在，为什么要开展混合所有制改革？混合所有制改革将为国有企业带来哪些重要变化？
宋志平：混合所有制虽好，但也不是一混就灵，需要混得恰到好处。过去我讲混合所有制是把“金钥匙”，解决了“国有经济和市场接轨、国有企业深化机制改革、社会资本进入国有企业部分特定业务、国有资本与民营资本携手共进”四个难题。可以说，混合所有制确实能治愈很多国企的痼疾，用好了可一通百通。
现在无论国有企业、民营企业还是混合所有制企业都是公司制，应该说都解决了公司制度问题。但有了公司制度并不一定就有好的内部机制。机制其实就是解决企业效益和职工利益分配问题，即在所有者、经营者和企业员工之间如何分配收益。
西方国家企业在这方面经历了漫长的探索，目前法国50%的企业是员工持股企业，日本企业大多人人持股。在混合所有制企业大力推行员工持股，顺应了知识经济、创新经济、信息经济时代人力资本日趋重要的趋势。随着人力资本相对于固定资产的资本比重日益增大，企业将会成为所有者、管理者和劳动者的共享平台。
企业有三件东西最重要：资本、经营者和具备人力资本的员工，好的机制就是要把这三方面关系处理好。所谓好的企业机制就是企业所有者和经营者、员工之间利益有着正相关的关系。有好的机制企业发展就快，没有好的机制企业发展就慢。
十八届三中全会《决定》中提出“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。让经营者、员工进一步参与利益分配，让经营者、员工有积极性，企业才会发展，国有经济才会壮大。
推进混合所有制改革呼唤优秀的企业家。优秀的经营者对企业成败至关重要。有好的经营者，企业才能盈利。而差的经营者则往往导致企业亏损，甚至破产。因为经营者的差异，同样是由国家出资、劳动者劳动的企业，有的经营不善亏损倒闭，有的跻身世界五百强榜单。因此发展混合所有制，要关心和爱护企业家，充分发挥企业家的经营才干。
职工不仅仅是劳动者，也是人力资本的主人。在混合所有制企业里，应该大力推行机制革命，建立共享机制。共享是党的十八届五中全会提出的五大发展理念中的一个重要内容。过去我们讲国有经济是全民所有，全民共享，但这应该和企业所有者、经营者和劳动者共享机制结合起来。
经过多年的实践，我们认识到，作为经营者和企业员工如果没有企业发展红利的分享权，一定会制约企业的长期发展。华为“财散人聚”的成功经验就说明了这一点，在信息化和高科技时代，这也是企业发展的必然选择。
同时，国有企业内部也应该有有效的共享机制。全民共享和企业共享并不矛盾，只有企业实现共享，才能更好地保证国有资本保值增值，保证全民共享。
