央企整合重组“加减乘除” 大力化解过剩产能

国务院办公厅日前印发《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》，这意味着央企整合重组进入了新阶段。7月26日，中央政治局召开会议，再次要求全面落实“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大重点任务，并提出去产能和去杠杆的关键是深化国有企业和金融部门的基础性改革。对照政治局会议精神和国办《意见》可以发现，促进国有企业真正做强做优做大，同时服务于中央部署的“三去一降一补”五大任务，已成为新阶段央企改革的主要目标。

央企改革的政策制定，以“1+N”方案为底盘。“1”是《关于深化国有企业改革的指导意见》，辅之以“N”类子系统的配套文件体系。而在子系统中，央企的整合重组向来被认为是最敏感的一个“N”。巩固加强、创新发展、重组整合、清理退出哪类行业哪些企业，都会牵扯传统利益格局的调整，涉及央企改革的深水区域。央企产业分布过广、企业层级过多、资源配置效率亟待提高、企业创新能力不强等结构性弊端能否消除，在落实“三去一降一补”中是担当排头兵还是会拖后腿，重组整合是最关键的关口之一。国办《意见》明确提出，央企结构调整和重组的重点工作是“巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”的表述，与此前表述相比，新增了“巩固加强一批”，并提到了最前位次。这种变化既表明了央企改革持续闯关的决心，也完善了央企整合重组的路线图。而透过央企整合重组的“加减乘除”，还表明了政策面对增强发展动能的最新“算法”。

加法：重在增强国家和国民经济安全

《意见》关于央企整合重组“加法”的表述是“巩固加强一批”。其中包括：对处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域等要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对重要通信基础设施、国家战略物资储备和战略性矿产资源开发利用等领域，以及核心军工能力领域，实行国有独资或（绝对）控股等。

之所以新增这个“加法”，既是内外环境变化使然，也是对央企价值作出正确判断的结果。从外部环境看，影响中国发展的不确定性因素正快速集聚，地缘冲突有增无减，国际间产业整合兼并方兴未艾，中国外部环境和自身国际角色的变化，要求中国主动应对；从内部环境看，经济下行压力加大，公共服务标准不断提高，也要求经济主体迅速适应新形势、新节奏、新角色。在此变化过程中，央企承担着重要职责。无论是作为“一带一路”战略的开拓者还是公共服务的供应者，央企都不可能袖手旁观。一方面，央企本就是国家战略的行为主体，对国家安全和国民经济安全至关重要；另一方面，央企的结构性弊端和消除这些弊端的过程，本身就蕴含着巨大的改革红利，是经济和社会发展尚需挖掘的价值洼地。简单地将央企视为对社会资源的挤占抢夺者，希望推倒重来，是无视中国基本经济制度的特点，无益于国家安全和国民经济安全的保障，无益于释放央企改革的红利；简单地将央企和其他类型国企视为经济和社会发展的压舱石、定盘星，迟滞央企改革，是无视央企存在的资源错配、效率低下、限制竞争和创新等弊端，同样无益于激发社会活力，释放改革红利。

如何认识央企乃至国企的价值，习近平去年在吉林长春考察调研国企时首次给出了三个判断标准：“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。”今年7月4日，习近平在全国国有企业改革座谈会上进一步指出，国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大。央企在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的主导地位，在国防、重大基础设施、新材料、智能制造等产业的优势地位，显然符合“三个有利于”的价值判断标准，有条件尽快做强做优做大，从而发挥出保障国家安全和公共利益的作用。这就是央企整合重组的“加法”逻辑。

减法：重在扩大供给侧改革切入点

《意见》指出，要通过大力化解过剩产能，加大清理长期亏损、扭亏无望企业和低效无效资产力度，下大力气退出一批不具有发展优势的非主营业务，加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题等，清理退出一批央企。这意味着央企整合重组也在做“减法”。

实际上，央企的“减法”原则，在推出国企分类改革方案时就已确立。只不过，退出一般性竞争领域的原则，在今天特别集中到了钢铁、水泥、电解铝等产能严重过剩的行业。这些行业的产能消肿和僵尸企业清理退出，难度不小。

以钢铁业为例，按照2月份国务院《关于钢铁产业化解过剩产能实现脱困发展的意见》要求，钢铁业5年内应压解1.4亿吨产能，其中今年就应完成4500万吨的去产能任务。但国家统计局数据显示，今年上半年，粗钢产量仅下降1.1%，钢材产量还有增长。之所以产能难去，在于许多产能过剩严重的企业已无赢利空间，运转依赖银行贷款，一旦停产可能导致银行断贷，因此宁可赔本也要维持运转。此外，产能关停涉及地方财政来源的缩小和大量员工转岗下岗，地方政府的态度不够积极。

落实“三去一降一补”，打破目前的利益僵局，央企可起带头作用。一方面，央企的条状管理模式有利于决策下行，排除其他干扰；另一方面，央企在集团层面重组的步伐在不断加快，这为通过整合重组落实“三去一降一补”提供了可行路径。今年前7个月，央企至少已启动或完成了7组重组企业的兼并重组试点。根据《意见》，下一步装备制造、建筑工程、电力、钢铁、有色金属、航运、建材、旅游和航空服务等领域企业重组将加快，通信、电力、汽车、新材料、新能源、油气管道、海工装备、航空货运等领域相关中央企业将共同出资组建股份制专业化平台，加大新技术、新产品、新市场联合开发力度。普遍预测，未来几年，央企将从105家减到50家左右。

需认识到，仅仅是在央企户数上做“减法”，只能提高产业集中度，减少无序竞争，但未必能切实化解过剩产能，必须在淘汰落后产能、处置低效无效资产和冗余人员，提高资源使用效率等方面有所推进，这也是供给侧改革的核心所在。《意见》提出，要推进强强联合，推动专业化整合，依托资本市场推进专业化整合，加强并购后企业的联动与整合，推进管理、业务、技术、市场、文化和人力资源等方面的协同与融合增强持续发展能力等，为央企改革与“三去一降一补”的无缝衔接指明了方向，也为扩大供给侧改革点预留了想象空间。

乘法：以创新和混改制造乘数效应

央企改革应是多轮驱动。“巩固加强一批”“重组整合一批”“清理退出一批”是涉及央企有进有退的三轮驱动，“创新发展一批”则是涉及央企资本运作的第4个驱动，也是核心驱动。

近年来，央企在技术创新方面一直在持续成长。特别是在高铁、核电、特高压及智能电网、大型水电站等领域已占领了国际科技制高点，获得了世界技术发展趋势的引领地位，能够赢得国际大单。在新能源、新材料、节能环保等战略性新兴产业领域，央企也有一定领先优势。但与国际化大企业相比，央企大而不强的问题仍然突出。比如，虽然大批央企进入了世界500强，但技术研发强度只有1.24%，多数央企仍然依靠垄断地位而非技术地位发展。这与世界500强企业研发强度5%的平均水平形成了较大反差。

更大的反差在于资本运作方式上，央企始终不能打破瓶颈。与大型民企相比，央企资本的国际化运作，面临更多的投资壁垒和安全审查，搭建国际化资本平台困难重重。此次《意见》提出，要通过国有资本投资、股权运作等搭建调整重组平台，搭建科技创新平台，搭建国际化经营平台，增强央企参与国际市场竞争的能力和国际化经营水平，来创新发展一批。

怎么“创新发展一批”？答案是以创新和混改制造乘数效应。面对国际壁垒，央企资本既需充分配合国家对外发展战略，在“一带一路”相关项目上发挥资本优势，开拓对外合作道路，同时也应更多面向内部，寻求创新能力较强、成长性较好的民营企业，建立专业化的资本和创新共同体，提高资本运行效率，增加自身创新能力。

相对于混改涉及复杂的产权和控制权问题，资本市场是一个更容易避免困扰，发挥投资导向作用的平台，这也是《意见》强调依托资本市场的原因所在。央企可凭借自身的资金实力，设置面向创新企业和技术的股权投资基金，实施“阶段性持股”计划，通过股权投资B股权管理B股权转让的运作方式，实现扶持培育民间创新型企业、引进创新技术、实现国有资本保值升值的三重目标。

需指出的是，由于国有企业和民营企业在金融支持上仍未实现“国民待遇”，央企向民营创新型企业输出资本，还可以部分起到提高资金使用效率，弥合国有企业和民营企业的信贷待遇差距，让资金合理地向各类市场主体流动的作用。

除法：消除制度死角不能滞后

央企整合重组，仅靠“加减乘”未必能达到预期效应。不同步进行“除法”演算，央企改革的各种体制性障碍和利益障碍就可能随时“发难”，要么让改革付出过大成本，要么迫使改革难以为继。

目前面临的障碍主要有以下几方面：在产业布局上，央企战线过长，什么行业挣钱就想挤进什么行业，这种挤出效应制约了社会活力，拖延了产业结构的调整。最新例证是，房地产市场央企的身影再度闪现；在企业治理上，不少央企只表面建立起了现代企业制度，决策层的企业性角色和政府性角色依然不明晰，董事会和党委会的功能仍需协调，对下辖企业缺乏有效管理；在企业运行方式上，固步自封，不尊重制度规范和市场规律的行为仍不鲜见……

这些弊端，不仅容易导致央企的全民属性、国有属性模糊，更易导致国有资本与社会资本难以融合。以混合所有制改革为例，国有资本管理者担心“国有资产流失”，不敢积极推动；民营资本担心资金进入后仍没有产权，没有经营决策权，只能当“散财童子”；企业员工担心员工持股改革遭遇法律障碍，发挥不了积极性等等。

这些制度死角，有的是上一轮国企改革遗留的问题，有的是法律制度没跟上，新一轮改革产生的新问题。解决它们，推动央企有进有退，国有资本发挥应有作用，必须回到制度建设这个根子上来消除死角，注入改革动能。

比如，对国有资产流失这柄“达摩克利斯之剑”，需从国有资产和品牌价值评估、民营资本进入方式、竞价机制公开化等方面完善制度设计，免去企业的后顾之忧，同时建立适当的、有利于改革的容错纠错机制。

又如，对央企的企业治理，完善现代企业制度这条改革主线不能偏，国资管理部门和党委会，应发挥大股东和大股东代理人的作用，对国有资产保值增值和改革担当监督之责，将具体的经营决策交由管理层。管理层也应认识到央企、国企的特殊功能，不能使国有资产私人化、团队化。

再如，十八届三中全会已经提出，允许混合所有制经济实行企业员工持股，但现行公司法、证券法等法规对员工持股仍有不少制约。在遵守法律制度的同时以改革推动修法，消除阻力已刻不容缓。

任何改革，都是理念和机制的转换。在央企改革路线图已经明确，改革步入深水区之时，消除制度死角不能滞后。很大程度上，央企改革需先做“除法”，再做“加减乘”，如此，改革才能从深水区走出来，进入新天地。