破解PPP实践难题 尊重市场规律成关键

针对PPP的各类顶层设计正陆续出台。

继4月21日国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，5月11日国务院办公厅转发《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》之后，5月13日召开的国务院常务会议上，针对在交通、环保、医疗、养老等领域推广PPP模式又进行了详细部署。

受接连不断发力的一系列利好政策影响，相关机构依据今年省级地方政府工作报告进行不完全统计，全国已披露的2015年PPP项目计划投资总额高达11209.8亿元。但从目前的实际落地情况看，PPP项目整体签约率并不高，社会上甚至还出现了PPP“上热下冷”的说法。

“PPP‘上热下冷’的说法显然不够理性客观，一般而言，PPP项目都有比较长的谈判周期。此前中信和汕头签约合作的PPP项目，前期谈判就长达3年，然后才真正进入实际操作阶段。”财政部财政科学研究所原所长贾康接受中国建设报记者采访时表示，PPP将大大促进政府机制改革及管理模式创新，但在推动PPP落地过程中，政府还要更多地尊重市场，让市场在相关资源配置中发挥决定性作用。

PPP项目期盼金融政策倾斜

从事PPP项目开发实践多年的安徽省路网交通建设集团有限公司董事长刘义富比之前更忙了，一方面，不断推出的PPP新政他得关注；另一方面，制约PPP项目发展的金融障碍至今未除，他在为此着急的同时不得不忙着寻找其他路径。

“制约PPP项目发展的核心障碍，除了本身需要谈判等时间障碍外，最大的政策障碍还是金融方面，目前仅国开行对PPP有政策支持，商业银行在这方面的政策一直不怎么明朗，这样一来，即便包括基金、信托、证券在内的社会资本跃跃欲试，终究也会因商业银行相关政策的制约，致使PPP项目融资与金融机构无法尽快谈成，严重影响PPP的落地。”

接受本报记者采访时，刘义富还补充表示，与金融机构的合作主要包括两方面：一是解决资本金的问题，二是解决贷款问题。“PPP模式的投资主体不一定都是施工企业。如果金融机构也能成为PPP项目的主体之一，从前期投入就开始参与，会使PPP政策落地更容易。”

在此背景下，为尽快解决PPP项目的实际融资问题，刘义富的公司不得不另谋出路，采取与多家机构形成合作伙伴关系的方式进行“投贷结合、投建结合、投展结合”方面的实践。“我们已尝试与国开行联合成立了城市发展基金，政府、企业等各自按比例出资，形成一个100亿元的资金池，如果比例提高，就可以形成200亿元的资金池，通过基金方式解决PPP项目资本金的来源。”

急需按市场规律法制化运作

除了PPP项目融资上的金融政策问题，北京大岳咨询有限公司总经理金永详接受本报记者采访时则表示，PPP落地难，还与地方政府推出项目的盈利前景以及政府能否依照市场规律规范运作项目密切相关。

事实上，PPP在我国起步较早，20世纪80年代中期即被引入电厂、高速公路建设等领域，但在过去，PPP在实际应用过程中存在很多问题。其中包括很多不规范行为，既有地方政府承担过多风险和责任的问题，也存在地方政府的失信问题。

针对这些问题，5月13日召开的国务院常务会议明确提出，要建立公共服务价格和补贴动态调整机制，坚持补偿成本、优质优价、公平负担，以保证社会资本和公众共同受益。

“价格和补贴动态调整机制有助于帮助社会投资者从项目中获利，而强调规范PPP项目流程，则要求政府在与社会资本合作推广PPP项目中必须尊重市场规律。”金永详表示。

为此，财政部曾先后印发《政府和社会资本 PPP 合作模式操作指南》、《政府和社会资本合作项目 PPP 财政承受能力论证指引》，并专门成立了PPP工作领导小组，以求尽早实现PPP流程的市场化、标准化、规范化。

“法治环境的打造也是PPP成功运行的重要前提，在商言商，企业家最担心的还是很多情况下政府方面很强势，所以PPP应与十八届四中全会重申的‘依法治国’、‘以宪行政’原则相呼应，尽早实现整个流程的全法制化。”贾康表示。