海绵城市建设项目复杂 巨大市场诱惑并没那么美

自2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出要建设对雨水“自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。各地纷纷响应号召，开始建设海绵城市。据了解，目前全国已有130多个城市制定了海绵城市建设方案。但由于海绵城市建设的复杂性和回报机制模糊，巨大的市场诱惑也并非那么容易获得。

海绵城市建设项目复杂 巨大市场诱惑并没那么美

隆冬腊月，京城春寒料峭。但在日前举行的中国PPP百人沙龙首届高峰论坛的会场中，场内温度与时下PPP的关注度一样火热异常。据会议的主办方大岳咨询总经理金永祥介绍，会议报名通知仅公布一天，报名人数已经超过了600人。在与会场方几番沟通、加座之后，会场仍然座无虚席。

论坛齐聚了中央部委顶层设计参与者、地方政府实操者，以及关心自己企业下一步收成几何的社会资本。无论哪一种身份，都希望能够在论坛的交流中获得信息和经验。直至会议结束前，仍然有很高的上座率。而这也说明了现阶段，各方对于参与PPP的关切和对于信息交流、经验共享的渴望。

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出要建设对雨水“自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。顾名思义，“海绵城市”就是城市能像海绵一样在适应环境变化和自然灾害方面有一定的弹性，下雨时能够吸水、蓄水、渗水、控水，需要的时候又能够将储存的水释放出来加以利用。

为了贯彻习近平总书记的讲话精神，2014年，住建部出台了《海绵城市建设技术指南》；2015年7月，住建部发布了《海绵城市建设绩效评价和管理办法》。同时，财政部、住建部、水利部联合发文发布了第一批16个海绵城市的试点名单，给予大额中央财政补贴。2015年10月，国务院印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，提出海绵城市建设的总体要求，并提出到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

去年10月，住建部副部长陆克华透露，全国已有130多个城市制定了海绵城市建设方案。据了解，青岛、宝鸡等多个城市已在积极筹备和申报第二批示范项目，争取国家的资金支持。若按照一个城市几十亿元的市场规模初步测算，全国海绵城市建设约有千亿元规模。但由于海绵城市建设的复杂性和回报机制模糊，“樱桃好吃树难栽”，巨大的市场诱惑也并非“看上去那么美”。

试点城市：喜悦之后有迷茫

根据财政部2014年12月31日发布的《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，第一批16个海绵城市试点将获得不少的中央财政支持。《通知》指出，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定3年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。河北迁安、吉林白城、江苏镇江等16个城市成为130多个申报城市中的佼佼者。

住建部建设司水务处副处长牛璋彬在日前举行的中国PPP百人沙龙首届高峰论坛上表示，海绵城市的建设是一项非常复杂又非常系统的大工程。从建设内容看，有建筑和小区、城市绿地和工厂、城市水系，涉及的行业包括建筑、道路、桥梁、水利工程、园林绿化等，是一个综合的项目，涵盖的工作在专业规划的基础之后，还包括勘察、设计、投资、建设、运营等方方面面。高复杂性、项目条件不清晰、投资额巨大，因此地方政府在组织这项工程的时候也会遇到诸多挑战。

河北省迁安市住建局局长韦长怀在论坛上表示，当得知迁安2015年被定为首批海绵城市试点城市之后，上至书记市长，下至百姓，着实高兴了一段时间，但是紧接着就面临一个现实的问题，作为一个县级市如何在规定时间内按要求把试点城市、示范区建设好?这是摆在迁安市委市政府有关部门面前的一个很紧迫，也是很棘手的问题。“作为一个县级市，无论是金融还是工程技术方面的专业人员，以及业务水平都非常有限。在项目初期很迷茫，不清楚这项工作该从哪儿下手。”

君合律所事务所合伙人刘世坚作为中介机构的服务提供者，也有自己的观察。他表示，“中央部委在制定资金支持的政策时，考虑的是以此形成政策导向。但在地方的实施过程中，地方政府首先考虑的是把这个项目揽下来，先拿到中央的资金。但这笔钱怎么花，如何继续得到这笔钱，怎样通过住建部的考核，很多地方政府还是迷茫的。”

刘世坚表示，律师或者咨询公司在海绵城市建设方面，如何设计交易结构、如何构写合同文本是没有先例可循的。“智慧城市、海绵城市，还有其他一些综合类的项目，包括土地开发、片区开发、工业园的开发，还有水资源综合治理，这些项目大量存在着地方政府没有想清楚他想要什么。”把海绵城市的概念落到实地，一定要认识到每个城市的特殊性。建议地方政府应该多去与咨询机构、潜在社会资本进行接触、商议。“大家不能蒙着眼睛就结婚了。”刘世坚说。

海绵城市的三种建设方式

牛璋彬表示，随着城镇化的快速发展，城市硬质铺装的大量使用，使城市的生态本底发生了改变，特别是表现在城市下雨以后的径流特征的变化，由此引发了水资源的问题、水安全的问题、水环境的问题、水生态的问题，甚至还有水文化消失的问题。海绵城市是城市规划建设管控的一个新的理念和发展方式的一个转变。

而对于各地面对建设海绵城市不知如何下手的问题，牛璋彬表示，住建部要求规划引领，统筹建设。各地方政府要先把规划做好，把你的本底摸清楚，问题找准，明确目标，再去布局相应的一些项目、措施，要体现针对性。

牛璋彬介绍道，对于海绵城市这一系统工程，目前有三种建设方式。“第一种就是传统方式，各个部门分段实施，各自干各自的，相互之间缺乏协调和统筹，这样会造成项目的碎片化，不便于最后达到一个整体的效果。就好比对一个房间进行装修，最难的地方是你找的两个厂家在接口处都没有负责，例如装门和贴门框的工人经常难以衔接。所以这就造成了项目都干了，但整体效果达不到，也找不到负责人对此负责。”

第二种是城投模式。以城投公司为主来推进整体工程的运行，特别在一些城市的新区由城投公司进行统筹实施，统筹建设也是比较常见的一种做法。

第三种是引入社会资本，使用PPP模式。国务院印发的《关于推进海绵城市建设的指导意见》中明确表示，鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理，鼓励技术企业与金融资本结合，采用总承包方式承接相关建设项目，发挥整体效益。地方政府在海绵城市建设中引入社会资本，不仅仅是引资，更重要是引智。因此，牛璋彬认为，所选的社会资本需要有统筹建设海绵城市的方案、思路和能力。“就好比我需要一辆汽车，社会资本不一定会造汽车里的轮胎、发动机、方向盘等各个零部件，但是他知道一辆汽车应有的详细构造，他也知道谁可以造成，在他的统筹协调下把这个事情做好。这样的社会资本就可以起到对海绵城市效果的统筹负责。”

强强联合打造开放平台

据韦长怀介绍，迁安在经过一段时间的迷茫之后，已经找到了适当的发展方向。他们将迁安市的海绵城市工程分为两大块，一部分由政府用传统方式组织一些工程，另一部分设计为PPP包，约有119个子项目，九大类，涉及6个分区，总投资将近20亿元。目前，该项目的资格预审已经结束，有十几家企业符合预审要求。“我们对于社会资本，主要有三点考虑。第一是资金雄厚。第二技术力量要强，工程包中既有给水系统，又有污水处理，既有污水处理厂的改造，还有污水处理厂的新建，当然还包括一些管网的改造，这需要很强的技术团队。第三，施工经验比较丰富。”韦长怀表示，“国内既能够达到设计也行，融资能力也棒，施工经验还丰富，后期运营也胜任的‘全能王’，有但并不会很多。因此，我们欢迎具备综合实力的单体企业，同时也欢迎在某一个方面有特长可以搞联合体的企业。”

参与了迁安市招标工作的北京清控人居环境研究院有限公司董事长潘文堂则表示，“企业与政府可以共建一个开放的平台，不需要政府一方冥思苦想，而是让企业来提供一个模式能够既满足政府的要求，同时企业还赚钱，这应该是我们下一步要做的，在整个招标标准里一定要为创新留下一个缺口。让中铁、中建、北控、首创等企业交给政府4个不同的方案，政府从中优选，并按照相应的绩效标准付费，这对于政府来说是智慧的、开放的，也是我们企业非常欢迎的模式。”