专家：“去产能”不能陷入“囚徒困境”

去产能是实施供给侧结构性改革的五大任务之一。这两年去产能主要从钢铁、煤炭开始“动手术”。各省与国务院纷纷签下淘汰落后产能目标责任书。在调研和观察中，笔者发现这样一个现象，就是地方政府在化解产能过剩中，实际上存在一种“囚徒困境”。

产能过剩是多年的痼疾，去产能的任务重、压力大

早在1999年，就有人喊我国钢铁严重过剩，开展全国性控产，当时的产量只有1.3亿吨。此后这么多年，所有钢铁项目必须要经国家批准，进行绝对控制，从2002年以后，民营钢铁企业迅速、爆发式增长，甚至钢铁业过剩到了无以复加的地步。

前些年在应对几次金融危机中，国家某些刺激需求的政策实际上对产能过块增长起了推波助澜的作用，特别是2009年对一些产业的所谓“振兴规划”。中央政府明确鼓励和引导地方政府在某几个特定的领域，进行大量投资。这样，国家有了一系列产业规划鼓励政策，与之相配套又有了宽松资金支持政策，地方的投资项目更加容易通过，并容易获得银行贷款。于是某些产业领域在非常短的时间里，形成了大量的投资和项目。

地方政府是产能过剩的主要推手

地方政府为了推动地方经济快速增长，为了抓住可能转瞬即逝的机会，常常是“抢抓机遇”、“乘势而上”、“高歌猛进”，在很短时间内集中对有限的领域狂热投资——很快，凡是国家鼓励和引导的领域，包括战略新兴产业领域，都发生了过剩。实际上近几年，恰恰是上述领域产能非但没有得到抑制，而且更得到了巨大的扩张。

这里有地方与中央、地方与地方争利的问题，也有政绩导向的问题，还有大项目情结的问题，同时地方金融系统不能有效而完全地负责任也是产能过剩的原因之一。地方因财力不足就会想办法通过扩大投资、上项目来发展本地经济，从而造成了各地竞相投资的疯狂比赛，直接的后果是各地只从自身角度而不是从国家产业布局设计产业，你没有的我要有，你有我更要扩大，促成了产能过剩；地方政府的投资热情高，大上项目，往往不考虑市场需求，只顾投资建设。地方金融系统受到当地领导的一定干预，对项目投资缺乏科学和系统论证，有政府担保或资产抵押就发放贷款。于是去产能就陷入了“过剩——化解——再过剩——再化解”的局面，越化解越过剩、力度越大反弹越快的怪圈。在一定程度上，地方政府是过剩产能的保护伞。

重化工业领域是产能过剩的重灾区

由于重化工业产值大、对就业和税收带动作用强，所以地方政府不惜出台大量优惠政策招商引资发展重化工业，结果形成产能严重过剩。那些钢铁、石化、水泥、煤炭、平板玻璃、船舶等企业，在一些城市往往都是重点骨干企业、利税大户。不少企业是地方政府以土地、财政等优惠政策招引来的大项目，这些企业和项目确实对地方经济发展、税收贡献和促进就业发挥了很大的作用，同时带动了一些相关产业的发展。

各地方都愿意吸纳央企，央企大都属于重化工业，项目大、块头大，动辄投资几十亿、上百亿。央企加大投资固然是求之不得的大好事，但越是上大项目，当地的产业结构就越加偏于重化工业，形成一种特殊的“路径依赖”。而央企一旦出现亏损，不仅拉动地方经济总量下滑，还少了一大块难以填补的“税收窟窿”。

国有企业是“去产能”的难点和关键点

某些企业的盲目投资是产能过剩的重要原因。前些年，钢铁、有色、船舶、工程机械、汽车、风电、光伏等领域的产能过剩，都是因为国企投资失控、效率不高、摊子铺的太大、投资成本提升所致。而且一旦建成达产，要想把产能压下来或者转产，尤其是关闭破产，基本就没可能了。员工失业、税收下滑、政绩考量等，谁也不敢承受这样的风险，根本无法解开这个紧紧的套。

一些煤炭、钢铁等行业的企业采取的是宁可一起死、也不愿共同生的策略，亦即价格越跌、生产越多，指望用数量换生存、用规模换市场。这样做的结果，是市场愈发混乱，企业日子愈发难过。目前的国有企业在传统产业、产能过剩行业、重化工行业分布较多，负债率普遍比较高，利润下滑比其他类型的所有制企业都快。很多地区工业领域“无利润扩张”，企业赢利能力普遍较低，发展的竞争力和可持续性可想而知。

为什么一些“僵尸企业”“僵”而不死？

“僵尸企业”主要存在于地方国企群体当中。部分国企之所以处于僵而不死、劣不能汰，实际是地方政府在干预和保护，因为这些国企与当地的GDP、就业、财税收入都有很大关系。此外，还涉及到当地的金融风险，地方政府不敢让这些企业垮掉，不敢让这些企业“黄”地掉，因为一旦破除，地方政府将承担无限的责任，一个国企倒闭就会牵扯出背后的一大串问题特别是社会问题。所以没办法，只好采取千方百计补救企业，本来早就不生产、不运行了，企业仍然“名头犹在”，所以僵而不死的问题国企越来越多。

为什么会出现“囚徒困境”？

各地去产能意愿不强造成去产能的“囚徒困境”。去产能的益处、产能过剩的危害，这些道理谁都懂，产能削减后价格会回升，企业盈利恢复，谁剩下谁有利，所以都希望自己不减别人减。去产能，会影响地方的就业，影响到地方政府的税收。许多地方政府口头上重视去产能，而在行动上却相互推诿，都希望其他地方去产能，而保全自己的企业。这就是典型的“囚徒困境”。

曾有报道有的钢铁大省制订过规模宏大的去钢铁产能计划，原本该淘汰的小钢企为了躲避被关闭的命运纷纷挂靠一些大钢企门下。风头一过，这些小型钢铁企业又自立门户，重操旧业。煤炭行业也是如此。从去年下半年到现在，煤炭价格升了一倍多甚至200%，让那些小煤窑关掉无异于从自己身上“割肉”，所以很多小煤窑能开一天挣一天，夜以继日，不顾安全，开足马力在生产。地方政府对此心知肚明，可为了各自的利益，也是听之任之。中央在施加压力，地方政府配合不够，主动去产能意愿不强，造成“雷声大雨点小”的局面。可以说，地方政府去产能的积极性不高，是过剩产能难去的主要因素。化解产能过剩，必须先破除地方政府的“囚徒困境”。

通过“破”“立”“降”改革破除“囚徒困境”

刚刚闭幕的中央经济工作会议强调，要继续扎实推进供给侧结构性改革，促进新动能持续快速成长，加快制造业优化升级，继续抓好“三去一降一补”。可以说，去产能的任务并没有完成，而且要去的都是难点、重点、热点，是不好去、不愿去的地方，是“割肉”越割越疼的地方。特别是现在钢铁、煤炭、建材价格好起来的形势下，去产能遇到的抵触会相当之强。

推动高质量发展，推进中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，制造大国向制造强国转变，必须深化要素市场化配置改革，重点在“破”、“立”、“降”上下功夫。首先是“破”，就是大力破除无效供给，把处置“僵尸企业”作为重要抓手，推动化解过剩产能。同时要“立”，就是大力培育新动能，强化科技创新，推动传统产业优化升级，培育一批具有创新能力的排头兵企业，积极推进军民融合深度发展。

还要“降”，就是大力降低实体经济成本，降低制度性交易成本，继续清理涉企收费，加大对乱收费的查处和整治力度，深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，降低用能、物流成本。通过深化供给侧结构性改革，破除去产能的“囚徒困境”，促进实体经济体质增效，不断推进中国经济高质量发展。