国务院发展研究中心：治理产能过剩就是挤掉实体经济泡沫

随着中国经济增速放缓，产能过剩被悲观论者用作看衰中国经济的重要论据。去年以来，产能过剩这一问题多次被中央高层所强调，也一再被提上国务院常务会议的议事日程，化解产能过剩已是迫在眉睫。

那么，产能过剩的本质是什么？我国的产能过剩具有怎样的“中国式特点”？如何进一步有效地化解产能过剩？针对这些问题，有媒体近日专访了国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文教授。

本轮产能过剩是全方位的

记者：治理产能过剩近来被提到新的政策高度，也是国际上对中国经济最为关心的话题之一。你能不能分析一下我国产能过剩的特点？

赵昌文：首先需要说明的是，在市场机制比较健全的情况下，实体经济供求会大体平衡。这种状态下，一定程度的生产相对过剩，是保持经济的买方市场的特征、促进企业改进技术、降低成本的基本前提，是正常的。

由于我国的市场经济体制还不完善，实体经济领域与金融等领域相似，也会出现泡沫，这就是我国当前产能过剩的基本性质。

基于这样一个认识，化解产能过剩的基本思路就是让泡沫变小，乃至完全挤掉。但要看到，化解产能过剩的过程中，从短期看任何经济主体都不会得到好处，因为消除泡沫相当于社会财富和国民收入的净缩水，因此不可避免地蕴含着一定风险。

即便如此，我们还是要坚持化解过剩产能，因为从长期看，这是绕不过去的坎，只有这样才能防范和化解经济中潜在的系统性风险。为此，2013年中央经济工作会议提出要将化解产能过剩作为经济工作的重要任务，去年底召开的中央经济工作会议继续将其列为今年的六大任务之一，这些都是在超前布局和谋划，旨在通过基于市场的政府努力，避免带来更大的风险。

记者：现在产能过剩的行业主要有哪些？

赵昌文：实际上，这一轮我国的产能过剩是全方位的，除了极少数行业，工业和制造业领域基本都有产能过剩的问题。我们曾选取钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、光伏6大重点行业进行了深入的调研。得出的结论是“我国的产能过剩问题总体较为严重”。

在行政干预、投资冲动等多重因素的影响下，我国传统产业和新兴产业产能均快速扩张，但下游市场需求增速下降，导致新一轮的产能过剩。本轮产能过剩具有涉及行业广、持续时间长、影响程度深、化解难度大的特点，已经成为我国当前经济发展中面临的突出问题。

从工业企业数据的统计分析看，我国产出效率处于较低水平。我们通过分析规模以上工业企业中固定资产、就业与产出数据发现，2000年~2007年各行业平均产出效率（本行业各企业投入产出情况与行业先进企业之比）在72.1%~73.7%之间，也就是说，这一期间在既有投资和从业人员的基础上，产出规模还有近1/4的提高潜力。2008年以后由于缺乏统计数据，没有办法准确计算出平均产出效率，但从部分行业统计数据的分析看，产出效率仍处于较低水平。

记者：你提到我国市场经济体制不完善，政府在资源配置中扮演着很重要的角色。那是否意味着政府干预加重了产能过剩的程度，同时让产能过剩变得更加复杂？

赵昌文：不完善的市场经济体制下，政府直接介入经济生活，甚至直接作为经济主体（投资主体）参与经济活动，这种情况更多地体现在地方政府身上。地方政府为了实现更高的GDP、更快的投资和财政收入增长等目标，自身就从宏观调控的角色异化成了一种市场主体，而且可以不惜代价地完成预定的目标，市场机制正常发挥作用的前提受到极大干扰，自然也就无法消化政府行为所带来的后果。

另外，中央政府也在通过各种产业政策加快产业发展。尤其是金融危机以后，各种产业的促进和振兴计划等相继推出，在取得了一定积极效果的同时也助推了产能扩张力度。在这种情况下，政府必须主动参与治理产能过剩，引导企业形成合理预期，并和市场良性互动，推动过剩产能的化解。

打破“过剩、干预、再过剩、再干预”的怪圈

记者：按照你的思路，如果不化解过剩产能、任其发展下去的话，从负债率角度看，宏观经济的泡沫会吹得更大，导致潜在经济风险发生的概率更大。你能否进一步解释一下泡沫经济论？

赵昌文：尽管学术研究常常把虚拟经济和实体经济分开，但二者在现实生活中其实是一体的，根本无法以一个清楚的界限截然分开。因此，从整个经济系统的角度看，泡沫经济论是一个非常重要的出发点，这才是问题的本质。

具体到产能过剩问题，由于助推产能过剩的投资基本来自于企业对银行等金融机构的负债，在当前产能过剩的背景下，绝大多数行业的平均利润率较低，企业盈利能力不强，负债率不断上升，所以，存在着部分企业停产，甚至破产倒闭和员工失业的风险。如果这样，就有可能将企业内部的风险传递到外部。

与此同时，由体制性因素和房地产繁荣等多个因素导致的地方债务风险已经比较严重。虽然自2010年以来开展了对地方政府性债务的集中治理，但地方政府性债务规模仍在大幅膨胀，债务结构也急剧恶化，债务风险继续快速累积。

所以，当前中央提出要高度重视并采取有效措施化解产能过剩，既是调整经济结构和转变经济发展的客观需要，也是防范和化解潜在经济风险的必然要求。

记者：你认为未来治理产能过剩的突破口在哪里呢？

赵昌文：目前已经出台的“四个一批”的总思路，虽然从总体上提出了化解产能过剩的方向、目标和任务，但具体执行上尚有不少问题需要解决。造成产能过剩的原因除市场因素外，还有体制机制、发展方式等深层次原因，因此，从根本上打破“过剩、干预、再过剩、再干预”的怪圈，必须通过进一步深化改革，构建防范和化解产能过剩的长效机制。为此，必须处理好政府与市场、短期目标与长效机制、“一刀切”与“差异性”这三方面关系。

从总体上讲，要充分发挥政策、法律、标准的引导、约束和保障作用，建立以市场机制为主导，市场调节与政府调控相结合，中央部门之间相一致，中央与地方之间相一致，国企与民企之间相一致的公开、公平、公正的综合性、系统性、协同性政策体系，以逐步化解过剩产能。

解除企业退出后顾之忧

记者：化解过剩产能必然涉及到企业退出。目前，我国这方面政策体系并不完善，你怎么看待企业退出的问题？

赵昌文：企业退出政策是市场经济体制的重要组成部分，也是解决产能过剩问题的重要手段。企业退出与产能退出密切相关，但又有区别。产能退出意味着相应产能的消减，而企业退出如果是关闭停业的形式，则会伴随着产能退出；如果只是转产或兼并重组，短期内并不一定伴随产能的消减。

在产能绝对过剩的情况下，只有让一部分企业退出该行业的生产，才能真正去产能。当前，我国应对产能过剩的政策体系还不完善，过去的各种政策主要强调企业做大做强，对困难企业或行业进行帮扶的政策较多，而帮助企业顺利退出的政策较少，需要在未来加以完善。

记者：你提到要减少政府行政干预，那么在退出体系建设和完善的过程中，政府应该主要在哪些方面发挥作用？

赵昌文：企业有进有退是市场经济下的必然现象，也是实现经济结构优化升级的重要条件。“退出”主要是企业的自主选择，政府的职责是创造完善的市场环境，降低企业的退出成本，使企业进入和退出更加顺畅。

这个过程中，政府主要作用在于减轻企业的社会负担。例如，要分类制定国有企业和非国有企业退出的人力资源政策。对国有企业，重点解决离退休职工的属地社会化安置问题，纠正过去对分流人员补偿金标准偏低的不合理现象，避免过去一次性“甩包袱”造成的各种群体性事件。对其他企业，重点在于保障企业关停并转后不发生拖欠员工工资和社会保障费用。另外，对年龄较大的再就业困难人员，应加强基本生活保障。这部分支出应作为企业退出扶助基金的主要用途之一。

此外，还要提高社会保障统筹层次，进一步便利劳动力跨地区、跨行业转移，促进劳动力市场良性运转，解除企业退出的后顾之忧。

引导国有资本从过剩领域退出

记者：你认为当前建立和完善企业退出政策体系的重点环节是什么？

赵昌文：公司法、破产法等相关法律是我国企业退出政策的重要组成部分和法律基础，除此以外，财政税收、资源环境等政策也都涉及企业退出的相关内容。

企业退出应主要利用市场化手段，发挥市场经济的倒逼机制，包括准入条件和运行标准的设定及动态调整，以及财政税收政策的合理引导。即使是对产能过剩的行业，也应慎用行政性强制退出措施，尽可能减少由政府直接决定产能过剩行业并进行关停等行政行为。

另外，要通过国有资本战略性结构调整引导国有资本从过剩领域退出。上世纪90年代出现的以纺织行业为代表的产能过剩，最终通过国有企业改制重组、国有经济有进有退得以化解。

当时多数退出的企业已经资不抵债，难以继续经营，历史欠账多，职工安置压力大，政府为此支付了巨额改革成本。当前，以钢铁、建材、化工等重化工行业为代表的产能过剩领域，恰好是上一轮国有资本大规模进入的领域，仍需要国有资本战略性结构调整才能得到化解。这应借助于资本市场实现新一轮国有经济布局调整来实现，要退出的企业可以“靓女先嫁”，选择部分上市公司逐步减持股份，收回资本后立即转投到新的需要国有资本发挥更大作用的领域。政府可以不干预企业的具体生产和经营。

最后，需要强调的是，目前一些地方政府和企业并没有认识到产能过剩问题的潜在风险，甚至不认为这是一个多么严重的问题。虽然我们一再指出，主要依靠市场机制的力量，但不正确的认识可能会在一定程度上影响化解产能过剩的进程。对于部分地方来说，也许需要有壮士断腕的勇气。